Почему в Казахстане все должен решать начальник: что наука знает о дистанции власти

Исследования казахстанской государственной службы указывают на одну из возможных причин — высокую дистанцию власти. В такой системе между начальником и подчиненным существует значительный властный разрыв, самостоятельность нижестоящих сотрудников ограничена, а принятие решений концентрируется наверху.

Почему в Казахстане население считает, что проблема решится только вмешательства акима, министра или президента? Исследования казахстанской государственной службы указывают на одну из возможных причин — высокую дистанцию власти. В такой системе между начальником и подчиненным существует значительный властный разрыв, самостоятельность нижестоящих сотрудников ограничена, а принятие решений концентрируется наверху. При этом объяснять происходящее исключительно «менталитетом казахстанцев» было бы неправильно: государственные институты сами способны поддерживать и воспроизводить такую модель поведения.
Понятие «дистанция власти» ввел в научный оборот нидерландский социальный психолог Герт Хофстеде. Его Power Distance Index (PDI) показывает, насколько допустимым и естественным люди считают неравномерное распределение власти.
В современных сравнительных таблицах, основанных на модели Хофстеде, Казахстану приписывается 88 баллов из 100 — это очень высокий показатель. Для сравнения: Великобритания имеет 35 баллов, США — 40, Китай — 80, Россия — 93.
Казахстанскую госслужбу исследовали отдельно
Высокая дистанция власти в Казахстане обнаруживается и в исследованиях, посвященных непосредственно государственному аппарату страны.
В 2015 году исследователи Антон Олейник, Момыш Ермеков и Жарас Куатбеков опубликовали в научном журнале Public Policy and Administration работу «Power distance, culture and the failure of New Public Management in Kazakhstan» («Дистанция власти, культура и неудача нового государственного менеджмента в Казахстане»).

Авторы исследовали, почему попытки внедрить в Казахстане принципы так называемого New Public Management — модели госуправления, предполагающей большую самостоятельность служащих, ответственность за результат и децентрализацию принятия решений, — сталкиваются с серьезными препятствиями.

Одним из ключевых факторов исследователи назвали высокую дистанцию власти внутри казахстанской административной системы.

По их выводу, организационная культура государственного аппарата Казахстана плохо сочетается с моделью управления, в которой нижестоящий сотрудник должен обладать самостоятельностью и брать на себя ответственность за решение.

Авторы обращают внимание на противоречие: государство может формально внедрять современные управленческие технологии, однако внутри аппарата продолжают действовать отношения, основанные на иерархии и значительной зависимости подчиненного от руководителя.
Иными словами, изменение правил само по себе еще не означает изменения реальных отношений внутри государственной машины.

Чем выше начальник, тем больше власти
Олейник, Ермеков и Куатбеков рассматривают дистанцию власти не просто как абстрактную культурную характеристику общества. Для государственного управления она имеет практические последствия.
В административной культуре с высокой дистанцией власти руководитель и подчиненный воспринимаются как участники отношений с принципиально разным объемом полномочий и влияния. От руководителя ожидается принятие решений, а от подчиненного — выполнение распоряжений.
Такая модель уменьшает пространство для самостоятельного решения на нижних уровнях.
Это особенно важно для бюрократической системы. Если служащий понимает, что инициатива может вызвать недовольство начальства, самостоятельное решение становится для него дополнительным риском. Передача вопроса выше по вертикали, напротив, позволяет переложить ответственность.
Исследование Олейника, Ермекова и Куатбекова показывает, почему формальная децентрализация в таких условиях может не приводить к реальной децентрализации: полномочия можно передать вниз юридически, но культура принятия решений продолжит тянуть их наверх.

Более поздние исследования обнаруживают похожие признаки
Спустя десять лет исследователи казахстанской госслужбы продолжают описывать схожие проблемы.
В исследовании организационной культуры государственной службы Казахстана, опубликованном в 2025 году в Frontiers in Political Science, эксперты указывали на сильную иерархию, бюрократическую жесткость, ориентацию на процедуры и нежелание брать на себя риск.

83,3% участвовавших в исследовании экспертов отнесли к особенностям госслужбы субъективность при найме и продвижении, иерархические директивы и бюрократические процедуры.

Еще одно исследование, опубликованное в 2026 году и включавшее опрос 525 жителей Казахстана и отдельную группу из 54 госслужащих, также выявило проблемы, связанные с процедурным формализмом и организационной культурой.
Таким образом, работа Олейника, Ермекова и Куатбекова 2015 года не остается единичным наблюдением: более поздние исследования также обнаруживают признаки жесткой вертикальной организации казахстанского государственного аппарата.

Почему в результате все должен решать начальник?
Высокая дистанция власти создает рациональную модель поведения для чиновника.
Если самостоятельное решение несет персональный риск, а решение, принятое по поручению руководителя, — значительно меньший, безопаснее дождаться указания сверху.
Внутри такой системы постепенно может закрепляться негласное правило: не решать самостоятельно то, что можно передать выше.

Возникает и обратная проблема — качество информации, которая движется снизу вверх.
Международные исследования организационного поведения показывают, что при большой дистанции власти подчиненным сложнее спорить с начальством и сообщать руководству неприятную информацию. Самого формального права высказать свое мнение недостаточно: сотрудник должен быть уверен, что несогласие не повлечет негативных последствий.

В результате информация, проходя через несколько уровней иерархии, может подвергаться самоцензуре. Руководитель наверху получает уже отфильтрованную картину происходящего.

Поэтому высокая дистанция власти представляет проблему не только для самостоятельности подчиненных. Она может снижать эффективность самой вертикали: руководители принимают решения на основании информации, которую их подчиненные считают безопасным им сообщить.

«Куда смотрит аким?»
Такая административная система способна формировать и поведение граждан.
Если человек обращается в государственный орган и месяцами не может добиться решения, но после жалобы акиму, министру или президенту вопрос внезапно сдвигается с места, он получает вполне рациональный урок: искать нужно не работающую процедуру, а человека, который стоит выше в иерархии.

Каждый успешный случай «ручного управления» способен дополнительно укреплять эту модель.
Гражданин убеждается: «Чтобы вопрос решили, нужно дойти до начальника».
Чиновник получает другой сигнал: «Безопаснее дождаться поручения сверху».
Так обе стороны начинают воспроизводить одну и ту же систему.

Именно здесь выводы исследования Олейника, Ермекова и Куатбекова приобретают значение, выходящее за пределы внутреннего устройства госслужбы. Если высокая дистанция власти затрудняет передачу реальной самостоятельности вниз, то формальное наличие полномочий еще не гарантирует, что чиновник будет ими пользоваться.

Что первично — культура или государственная система?
Индекс Хофстеде и исследования госслужбы не позволяют утверждать, что Казахстан устроен вертикально просто потому, что казахстанцы якобы по своей природе предпочитают сильного начальника.
Такое объяснение было бы чрезмерным упрощением.

Возможна обратная зависимость: люди привыкают искать сильного руководителя именно потому, что долго живут внутри институтов, где решение действительно зависит от человека, находящегося выше.
Возникает замкнутый круг.
Общественная привычка к иерархии облегчает существование вертикальных институтов. Вертикальные институты поощряют соответствующее поведение чиновников. Граждане, сталкиваясь с этими институтами, убеждаются, что обращение наверх эффективнее обычной процедуры. Этот опыт снова укрепляет представление о необходимости сильного начальника.

Поэтому высокая дистанция власти не доказывает, что казахстанцы «любят авторитаризм» или не хотят самостоятельно принимать решения.
Она может быть, по крайней мере отчасти, рациональной адаптацией человека к системе, в которой самостоятельность сопряжена с риском, а вмешательство вышестоящего руководителя действительно оказывается эффективнее процедуры.
Именно поэтому вопрос о дистанции власти — это не только вопрос культуры или «менталитета». Это вопрос устройства государственных институтов.

Если рядовой чиновник способен принять законное решение, не опасаясь реакции начальства; если плохая новость беспрепятственно проходит снизу вверх; если обращение гражданина рассматривается одинаково независимо от того, дошло оно до акима или нет, — необходимость искать «сильного начальника» уменьшается.

Если же проблема начинает решаться только после того, как ею лично заинтересовался человек наверху, система каждый раз заново сообщает и гражданину, и чиновнику одно и то же: главное — не процедура, а доступ к власти.

Для поиска научных исследований использован ИИ