Большая стройка за счёт Нацфонда: почему правительство снова обращается к нефтяным деньгам
Правительство Казахстана намерено возобновить целевые трансферты из Национального фонда, хотя год назад обещало отказаться от них на три года. В 2027–2029 годах власти планируют дополнительно взять из фонда 5 трлн тенге. Эти деньги должны пойти на больницы, энергетику, транспорт и другие инфраструктурные проекты.
Экономисты, с которыми поговорила «Власть», признают необходимость таких вложений, но предупреждают: возвращение к изъятиям сохраняет зависимость бюджета от нефтяных доходов, а польза для экономики будет зависеть от выбора проектов и качества их реализации.
В конце августа президент Касым-Жомарт Токаев заявил, что Казахстану предстоит решить множество задач и фактически превратить страну в большую стройку. В первую очередь речь шла о социальных объектах. Для их финансирования президент предложил вновь использовать средства Нацфонда.
Это решение меняет подход, который власти объявили всего год назад. Тогда отказ от целевых трансфертов объясняли необходимостью сберечь накопления. С начала пандемии Казахстан ежегодно изымал из фонда около 5 трлн тенге, а в 2024 году сумма достигла 5,6 трлн. Столь крупные изъятия осложняли достижение другой цели Токаева — увеличить активы Нацфонда до 100 млрд долларов к 2030 году.
В 2026 году власти планировали ограничиться гарантированным трансфертом в 2,7 трлн тенге. Недостающие средства бюджет должен был получить за счёт роста налоговых поступлений после реформы. Однако теперь правительство намерено дополнительно привлечь из Нацфонда 2 трлн тенге в 2027 году и по 1,5 трлн — в 2028-м и 2029-м. Эти суммы относятся к целевым трансфертам: гарантированные изъятия сохраняются отдельно.
Министерство национальной экономики в ответе «Власти» объяснило, что Нацфонд служит не только финансовым резервом на случай кризиса. По позиции ведомства, его средства можно направлять на проекты общенационального значения. Министерство также сослалось на инфляцию, из-за которой финансовые ресурсы со временем могут терять часть реальной стоимости.
В перечень будущих расходов входят строительство и модернизация больниц и поликлиник, развитие газотранспортной системы, тепло- и электроэнергетики, транспортной инфраструктуры, а также объектов обороны и общественного порядка.
Ведомство считает, что частный бизнес не сможет полностью обеспечить такие вложения. Инфраструктура требует крупных затрат, а её отдача часто проявляется лишь через много лет. Прямой коммерческий доход при этом не всегда достаточно высок, чтобы привлечь инвесторов. Если же оплачивать все проекты только из республиканского бюджета, их реализация, по оценке министерства, может растянуться на годы.
Власти рассчитывают совместить эти расходы с ростом активов фонда. Для этого Нацбанк поэтапно увеличил в его портфеле долю глобальных акций, корпоративных облигаций, облигаций развивающихся рынков и альтернативных инвестиций. Министерство ожидает, что изменения повысят долгосрочную доходность фонда как минимум на 1% ежегодно.
Экономисты связывают возвращение к целевым трансфертам прежде всего с нехваткой других источников денег. Директор Zertteu Research Institute Шолпан Айтенова отмечает, что в 2026 году бюджетная политика стала более сдержанной, а налоговые поступления выросли. По её словам, повышение НДС принесло за первое полугодие дополнительные 1,2 трлн тенге, а общие налоговые доходы увеличились на 15%. Но этого оказалось недостаточно, чтобы решить накопившиеся проблемы и обеспечить все необходимые инвестиции.
Экономист Касымхан Каппаров считает решение вынужденным. По его оценке, приток иностранных инвестиций снижается, банки не могут существенно увеличить инвестиционное финансирование, а реальные доходы населения не растут. В таких условиях у предприятий не появляется достаточно дополнительных средств для собственных вложений.
Другие государственные финансовые резервы, напоминает он, уже активно использовали в предыдущие пять лет. Во время пандемии из Государственного фонда социального страхования выплачивали помощь по 42 500 тенге. Средства ЕНПФ, откуда, по словам экономиста, ранее изымали до 1 трлн тенге в год, в основном поддерживали строительный сектор через ипотеку.
Каппаров также обращает внимание на разницу между притоком финансового капитала и инвестициями в производство. По его оценке, улучшение кредитных рейтингов Казахстана помогает прежде всего привлекать деньги в Международный финансовый центр «Астана». Но такие поступления не дают того же эффекта, что прямые вложения в предприятия разных отраслей.
В итоге экономист рассматривает Нацфонд как основной оставшийся источник для крупных государственных замыслов. В качестве примеров он называет АЭС, проекты ЛРТ в Алматы и Астане, а также модернизацию крупных предприятий, в том числе Qarmet.
«Государство постоянно распаковывает какие-то фонды, чтобы “подкинуть дров в печку” и поддержать экономический рост», — говорит Каппаров.
Возможность заменить изъятия новыми займами Айтенова оценивает сдержанно. Она считает экономику Казахстана уязвимой перед внешними потрясениями и обращает внимание на стоимость долга. По её словам, в 2027 году расходы на его обслуживание и погашение составят более 10% расходов республиканского бюджета. Эксперт считает эту долю достаточно высокой, чтобы осторожно относиться к дальнейшему росту заимствований.
При этом займы международных институтов развития, по мнению Айтеновой, могли бы обеспечить более строгий контроль за проектами. Такие кредиторы следят за качеством работ и целевым использованием средств. При расходовании собственных резервов государства сопоставимого внешнего контроля может не быть. Поэтому эксперт сомневается, что использование денег Нацфонда будет достаточно прозрачным.
Есть и риск усиления инфляции. Айтенова предупреждает: дополнительные бюджетные расходы могут увеличить спрос и вступить в противоречие с усилиями Нацбанка по сдерживанию цен.
«Если мы опять решим заливать деньги через бюджет, то мы будем перегревать экономику и создавать инфляционное давление», — считает она.
Каппаров допускает, что влияние на цены окажется слабее. Он ожидает, что основная часть средств пойдёт предприятиям на закупку импортной техники и оборудования. Внутри страны, в том числе через оплату труда, по его оценке, останется лишь 20–30% суммы. Таким образом, эксперты по-разному оценивают масштаб инфляционного риска. Прогноз Каппарова одновременно указывает на другую проблему: значительная часть денег фонда может уйти на импорт, а прямой спрос на казахстанские товары и услуги окажется ограниченным.
Айтенова при этом не отрицает потребности в инфраструктурных вложениях. По данным, которые она приводит, доля бюджета развития сократилась до 6,4%. Если деньги Нацфонда позволят построить необходимые объекты, они могут создать основу для будущего экономического роста. Но для этого проекты должны завершаться вовремя и соответствовать требованиям качества.
Именно с исполнением, по словам эксперта, возникают серьёзные проблемы. Она ссылается на отчёты Высшей аудиторской палаты: в 2025 году не завершили 141 из 683 запланированных инвестиционных проектов. Недостатки появляются уже при подготовке проектно-сметной документации. Поэтому само выделение денег ещё не гарантирует, что государство получит нужные объекты в срок.
Каппаров видит дополнительный риск в том, какие проекты власти будут относить к инфраструктуре. Под этим названием, по его мнению, могут финансировать модернизацию коммерческих предприятий. Он приводит в пример крупных экспортёров, в том числе ERG, и предполагает, что их акционеры могут предпочесть государственные ресурсы собственным вложениям.
Такой подход, считает Каппаров, расходится с первоначальной экономической задачей Нацфонда. Фонд должен был выводить часть нефтяных доходов из внутреннего оборота, чтобы сдерживать чрезмерное укрепление тенге и поддерживать конкурентоспособность обрабатывающей промышленности. Постоянное возвращение этих средств в экономику ослабляет эту функцию, особенно если деньги направляют на поддержку крупных экспортёров.
Однако главной проблемой Айтенова считает не сами предстоящие изъятия, а устройство бюджета. Она напоминает, что во время кризисов 2008–2010 и 2014–2015 годов, а также в пандемию фонд уже использовали для масштабной поддержки экономики. Сейчас вопрос в том, почему потребность в его средствах сохраняется после налоговой реформы, которая должна была уменьшить эту зависимость.
По данным, которые приводит эксперт, расходы бюджета в 2026 году составляют 30 трлн тенге, а собственные доходы — 19 трлн. Разница между ними достигает 11 трлн тенге. Это не означает, что всю сумму возьмут из Нацфонда, но показывает, насколько расходы превышают доходы, которые бюджет получает самостоятельно.
Каппаров также обращает внимание на ненефтяной дефицит — разрыв между расходами бюджета и доходами без учёта нефтяных поступлений. Помимо новых целевых трансфертов, государство ежегодно забирает из фонда ещё около 2–3 трлн тенге в виде гарантированного трансферта. По более широкой оценке экономиста, совокупные изъятия за три-четыре года могут приблизиться к 20 трлн тенге.
Возможность сохранить активы фонда на прежнем уровне он связывает с благоприятными ценами на нефть. Каппаров допускает такой сценарий, если в течение трёх лет баррель будет стоить выше 80 долларов. Но это условный прогноз: будущие нефтяные доходы не гарантированы, тогда как планы расходов власти формируют уже сейчас. Поэтому возвращение к целевым трансфертам вновь ставит бюджет в зависимость от нефтяной выручки — ту самую зависимость, которую правительство намеревалось сократить.
